BANDEIRAS DE CONVENIÊNCIA

 

BANDEIRA DE CONVENIÊNCIA*

Licia Nascimento**

O regramento internacional do Direito do Mar tem raízes no direito costumeiro, isto é, na prática reiterada ao longo dos séculos que regulamenta as relações estatais e comerciais realizadas por meio da navegação.

Têm origem no direito costumeiro ou consuetudinário as principais normas internacionais que envolvem a navegação desde o início da sua história com chineses, fenícios e macedônios, passando pelas aventuras transoceânicas ibéricas até a consolidação das organizações multilaterais no Pós Segunda Guerra.

Atualmente estão regulamentados pelos organismos internacionais o espaço marítimo internacional, as relações trabalhistas, as atividades comerciais como pesca, transporte de passageiros e transporte de mercadorias, as responsabilidades ambientais etc.

Diante da expansão da frota mercante internacional e do estabelecimento das relações entre os povos por meio dos seus estados nacionais de origem, a vinculação jurídica entre uma embarcação e um Estado, materializada por uma bandeira na proa ou no mastro recebe contornos não apenas costumeiros, mas é utilizada para identificar qual regime jurídico deverá ser aplicado ao navio e à sua tripulação.

A CNUDM (Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar) é um tratado internacional que estabelece o regime legal para os oceanos. Ela visa garantir a ordem, o uso e os recursos dos oceanos de forma sustentável e justa para todos e dentro deste propósito encontra-se a regulamentação da nacionalidade dos navios.

A Convenção foi celebrada em Montego Bay na Jamaica em 1982 e entrou em vigor no Brasil em 22 de junho de 1995 por meio do Decreto 1.530.

De acordo com o art. 91 da CNUDM:

“Nacionalidade dos navios

 1. Todo estado deve estabelecer os requisitos necessários para a atribuição da sua nacionalidade a navios, para o registro de navios no seu território e para o direito de arvorar a sua bandeira. Os navios possuem a nacionalidade do Estado cuja bandeira estejam autorizados a arvorar. Deve existir um vínculo substancial entre o Estado e o navio.

2. Todo estado deve fornecer aos navios a que tenha concedido o direito de arvorar a sua bandeira os documentos pertinentes.”

Assim, cada Estado estabelecerá os requisitos para autorizar que os navios arvorem as suas bandeiras.

Contudo, a Convenção não foi feliz ao estabelecer como único critério a existência de “um vínculo substancial” que é um termo deveras impreciso e que abriu espaço para a permanência de uma prática denominada “bandeira de conveniência”.

A importância de saber a nacionalidade de um navio pode ser entendida a partir da leitura do art. 94 que enumera os deveres do Estado de Bandeira, ao qual cabe: a) o exercício da sua jurisdição e seu controle em questões administrativas, técnicas e sociais sobre navios que arvorem a sua bandeira; b) garantir a segurança no mar, no que se refere a construção, equipamento e condições de navegabilidade do navio, composição, condições de trabalho e formação das tripulações, utilização de sinais, manutenção de comunicações e prevenção de abalroamentos.

Dessa forma, um vínculo substancial forte é aquele medido pela facilidade com que o Estado de Bandeira consegue exercer jurisdição e controle sobre o navio.

O professor Marcos Edmar Ramos Silva informa que os Estados registradores dos navios podem ser de registros fechados ou abertos. Os registros fechados são aqueles em que há coincidência de nacionalidade entre o navio e seu proprietário, estabelecendo-se assim um verdadeiro vínculo jurídico entre eles.

“Por sua vez, nos Estados que adotam o sistema de registro aberto, não há a exigência de uma ligação efetiva entre o navio e o Estado do pavilhão. Ao contrário, esses Estados facilitam o registro de embarcações em seus territórios, pois a fiscalização das atividades marítimas é praticamente inexistente ou, quando há o cumprimento de obrigações jurídicas, as normas mostram-se bastante flexíveis quando comparadas com o sistema de registro fechado. Visto ser o sistema de registro aberto caracterizado pela falta de compromisso com os princípios do Direito do Mar, percebe-se a ocorrência, nesse contexto, da violação por parte dos navios de diversas normas jurídicas internas e internacionais de caráter trabalhista, ambientais e administrativa”.

No Brasil, os registros de todas as embarcações são realizados pelo Tribunal Marítimo em sua atribuição administrativa. O navio deve ser de propriedade de brasileiro nato ou de sociedade com sede no País e dirigida, exclusivamente, por brasileiros; serem os armadores brasileiros natos; e serem o comandante e dois terços da tripulação brasileiros natos.

O registro serve para identificar e documentar o navio e quando em alto mar ou na zona econômica exclusiva, os navios mercantes obedecerão às normas do Estado que os registraram e cuja bandeira arvoram.

Conclui-se que o registro aberto é na maioria das vezes utilizado, numa interpretação abusiva do termo “vínculo substancial”, pelos navios que arvoram as chamadas bandeiras de conveniências, de necessidade, de refúgio ou pavilhão de complacência, que surgiram muito antes da normatização internacional como uma moeda de troca entre países que fornecem a bandeira sem nenhuma fiscalização em troca do pagamento de tributos, de um lado, e de outro lado, proprietários de navios em busca de lucro.

Proprietários sem fiscalização descumprem normas de sustentabilidade e segurança na construção e gestão das embarcações, na contratação de tripulação e até no desenvolvimento de atividades consideradas criminosas, como tráfico de drogas, tráfico humano, pirataria etc.

A Federação Internacional dos Trabalhadores em Transportes (ITF) que é uma entidade liderada pelos seus afiliados, reconhecida como a autoridade em transportes, pois conecta mais de 700 sindicatos em 150 países, informa sobre o conceito e as origens da prática de se hastear pavilhão de complacência:

“Um navio com uma bandeira de conveniência é aquele que hasteia a bandeira de um país diferente do país de propriedade, adotando ao mesmo tempo os regulamentos estabelecidos por essa bandeira. A origem desse sistema está na United America Line, que usou a bandeira do Panamá para contornar a proibição da década de 1920. 

As bandeiras de conveniência oferecem aos países sem indústria naval própria uma forma de ganhar dinheiro fácil.  O país pode criar um registo de navios e cobrar taxas aos armadores, ao mesmo tempo que reduz os padrões de segurança e bem-estar da tripulação e muitas vezes não cumpre com as responsabilidades de um verdadeiro Estado de bandeira. O verdadeiro proprietário do navio (o que a ITF chama de “beneficiário efetivo”) se beneficia por ter sua identidade ocultada e pela adoção dos padrões regulatórios da bandeira, muitas vezes precários, que também podem incluir nenhuma restrição à nacionalidade da tripulação. Em muitos casos, estas bandeiras nem sequer são hasteadas no país em causa.”

O pioneiro a conceder registro aberto foi o Panamá a uma Companhia Americana em 1920, o que sem sanções foi se proliferando ao redor do mundo.

A ITF mantém uma lista com dezenas de Estados que concedem este pavilhão atrativo às empresas interessadas em lucrar ao ignorar normas ambientais, trabalhistas, comerciais, sanitárias, criminais etc.

Os principais são Panamá, Antigua e Barbuda, Bahamas, Cambodja, Ilhas Cayman, Georgia, Honduras, Líbano, Libéria, Malta, Ilhas Marshall, Coreia do Norte, Tonga entre outras.

O resultado desta prática é ocorrência de danos em todas as dimensões.

A falta de fiscalização e execução efetiva pelos Estados de bandeira nos termos do art. 217 da CNUDM gera constantes episódios de precarização do trabalho.

O ambiente de trabalho atípico que exige ausência prolongada do seio familiar demanda, além de remuneração financeiramente compensatória, instalações e alimentação dignas, meios de comunicação com os entes queridos em terra, fornecimento de equipamentos que garantam a segurança de trabalho.

A Organização Internacional do Trabalho disciplinou diversos direitos para os marítimos materializados em Convenções que perdem toda sua legitimidade e efetividade em embarcações onde arvoram bandeiras de conveniência.

A maioria dos trabalhadores marítimos são nacionais de países de baixa qualidade de vida, em desenvolvimento com poucas garantias. Os tripulantes são majoritariamente asiáticos (cambojanos, filipinos, tailandeses, chineses), submetendo-se a condições degradantes por falta de alternativa. Insalubridade, insegurança e baixos salários sem fiscalização suficiente para impor observância das normas trabalhistas.

São frequentes também catástrofes ambientais que poderiam ter sido evitadas, caso as fiscalizações regulares tivessem sido realizadas com base em normas internas e internacionais relativas ao controle do transporte, segurança marítima e proteção ambiental.

Os prejuízos causados pela ausência de fiscalização e imposição de sanção decorrente do uso de bandeira de conveniência podem tomar dimensões incalculáveis. Encalhes, derramamento de óleo, abalroamentos, mortes, alijamentos, naufrágios etc.

 Somente por meio de um empenho efetivo de cooperação internacional, será possível minorar estes prejuízos. A Convenção de Genebra de 1986 é um instrumento jurídico instituído pelas Nações Unidas, que trata das condições de matrícula dos navios, cujo objetivo é impedir a adoção de bandeira de conveniência.

Há ainda iniciativas relativas ao fortalecimento das competências do Estado do porto, em que o navio estrangeiro pode atracar, com intuito de fazer escala em operação técnica ou comercial. Se o navio de bandeira de conveniência causou eventualmente um dano ambiental ilícito em alto mar ou em qualquer outro espaço fora da jurisdição nacional do Estado do porto, este pode investigar o fato e responsabilizar judicialmente os envolvidos, mesmo que não tenha sofrido diretamente o dano.

Conclui-se que, embora seja uma prática que remonta mais de um século de existência, o uso da bandeira de necessidade deve ser expurgado do ordenamento jurídico internacional pois está fundamentada em mera troca de interesses e tem gerado danos de todas as ordens à sociedade internacional.

Para tanto devem ser revistas legislações com vistas a eliminar a possibilidade de existirem os chamados registros abertos de embarcações.

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*Para conhecer melhor o tema, sugiro as seguintes leituras:

COMPORTO, José Roberto da Conceição. Das relações de trabalho marítimo em navios de bandeira de conveniência. 2015. 87 p. Dissertação (Mestrado) - Universidade Católica de Santos, 2015. Disponível em: https://tede.unisantos.br/handle/tede/2002

DE CASTRO JUNIOR, Osvaldo Agripino. Segurança Marítima e Bandeiras de Conveniência. Disponível em: https://www.researchgate.net/profile/Osvaldo-Agripino/publication/266466774_Seguranca_Maritima_e_Bandeiras_de_Conveniencia/links/57c5b95408ae424fb2cf7f6e/Seguranca-Maritima-e-Bandeiras-de-Conveniencia.pdf

Sítio eletrônico da Federação Internacional dos Trabalhadores em Transporte. Disponível em: https://www.itfglobal.org/pt

Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, Montego Bay, 10 de dezembro de 1982. Disponível em: https://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1990/decreto-99165-12-marco-1990-328535-publicacaooriginal-1-pe.html

SILVA, Marcos Edmar Ramos Alvares da; TOLEDO, André de Paiva. Vínculo substancial e as bandeiras de conveniência: consequências ambientais decorrentes dos navios com registros abertos. Revista de Direito Internacional, Brasília, v. 13, n. 2, 2016 p. 159-177

 ** Advogada, pós-graduada em Direito Processual, dedicada a atividades profissionais do Direito Marítimo. Atualmente é aluna do Curso de Pós-Graduação em Direito Internacional do Mar e Direito Marítimo da PUC-MG. Integra o quadro de advogados da Companhia Docas do Rio de Janeiro.